5% DE DÉMOCRATIE EN PLUS ?

par | BLE, MARS 2010, Politique

De quoi parle-t-on quand on parle de démocratie ? Il n’est pas difficile de trouver un démocrate mais il est plus difficile d’en trouver deux qui s’entendent parfaitement sur ce qu’est la démocratie. Entre ce qu’on en observe réellement et ce qu’on imagine qu’elle pourrait ou devrait être, il y a une infinité de possibilités de désaccords. A l’opposé des débats philosophiques, politiques et souvent abstraits sur la question démocratique, nous proposons ici de nous intéresser au code électoral en vigueur en Belgique et en particulier à l’instauration récente d’un seuil électoral de 5%.

L’élection au suffrage universel constitue l’essentiel de la qualité démocratique (stricto sensu) de notre régime mais, derrière le moment citoyen qu’est le vote, il existe des mécanismes complexes qui transforment les millions de votes exprimés en attributions de sièges dans les différents parlements de notre État fédéral.

En Belgique, à tous les niveaux de pouvoir, le mode de scrutin est dit proportionnel, par opposition aux scrutins majoritaires tels qu’on les connaît en France ou aux USA. Le scrutin proportionnel a pour principal effet de favoriser la coexistence au pouvoir de plusieurs partis politiques là où le scrutin majoritaire rend les partis mutuellement exclusifs dans leur exercice du pouvoir.

Concernant l’attribution des sièges, la méthode de calcul (le diviseur D’Hondt) est en soi un système d’une complexité certaine.

Diviser successivement le nombre de voix de chaque parti par des diviseurs – une liste de nombres commençant par 1 –, les nombres ainsi obtenus par chaque parti correspondant à la moyenne de voix par siège lorsque ceux-ci sont fictivement attribués. Les sièges sont ensuite distribués dans l’ordre des listes qui présentent la plus forte moyenne de voix par siège. Ce système s’avère déjà plus favorable aux grands partis que ne le serait une méthode dite “du plus grand reste”.

Cette méthode de calcul semble être un simple détail technique qui intéresse exclusivement quelques politologues amateurs de chiffres. Il s’agit en fait d’un choix hautement politique.[2]

En 1999, le gouvernement arc-en-ciel Verhofstadt Ier proposait dans son accord de gouvernement de “replacer le citoyen au centre du processus de sorte qu’il ait davantage d’emprise sur la politique”. A cette fin, une commission du “renouveau politique” a été mise en place pour aboutir à l’accord du 26 avril 2002 qui modifiera le régime électoral.[3] A l’issue du travail de la commission, et après de nombreux avis de la Cour d’arbitrage (devenue Cour constitutionnelle), un seuil électoral de 5 % sera appliqué tant au niveau fédéral que dans les entités fédérées.[4]

De quoi s’agit-il ?

On l’a vu, notre mode de scrutin suppose l’intervention d’un diviseur, ce qui fait qu’il existe un seuil électoral naturel qui varie d’une circonscription à une autre en fonction du nombre d’électeurs et du nombre de sièges à pourvoir. L’instauration d’un seuil légal de 5% est donc une mesure qui va imposer d’atteindre un nombre supérieur de suffrages avant d’accéder à la répartition des sièges.

Du point de vue du citoyen soucieux de démocratie, il est légitime de s’interroger sur la nature de la motivation du législateur lorsqu’il entreprend de modifier le code électoral. On sait par ailleurs que ces modifications ne sont jamais neutres et que l’exemple du jeu de découpage des circonscriptions doit nous encourager à rester vigilants.[5]

Qu’est ce qui fonde et justifie cette réforme ?

Outre la volonté générale de “replacer le citoyen au centre du processus de sorte qu’il ait davantage d’emprise sur la politique” dont le lien avec le seuil des 5 % ne relève pas de l’évidence, c’est dans un souci de lutter contre la fragmentation du paysage politique que ce seuil a été proposé. Ce n’est pas, comme certains l’ont prétendu, dans une volonté de lutter contre l’extrême droite mais, plutôt, d’éviter la multiplication de petits partis, notamment en Flandre suite au schisme de la VolksUnie en Spirit et NVA.

Le gouvernement Verhofstadt Ier a plusieurs particularités : c’est une coalition qui comporte pour la première fois des partis écologistes et qui par ailleurs se passe des partenaires socio-chrétiens pour la première fois depuis quarante ans.

Sauf à considérer que le seuil de 5 % porte atteinte de manière disproportionnée au principe de la représentation proportionnelle, il n’est pas nécessaire de modifier la Constitution pour effectuer cette réforme du code électoral. Il fut donc facile à l’arc-en-ciel d’instaurer ce seuil au niveau fédéral puisqu’une majorité simple suffisait.[6]

On peut s’étonner de voir les partis écologistes soutenir une mesure allant à l’encontre des plus petits partis. A ce propos, François Onclin remarque que la position d’Ecolo “démontre la primauté des intérêts stratégiques des acteurs sur leurs motivations idéologiques”.[7] Position d’autant plus paradoxale que les mêmes écologistes s’opposèrent à l’instauration du même seuil au niveau des entités fédérées. En effet, les élections fédérales de 2003 avaient vu disparaitre Agalev, précisément en raison du seuil. Un sénateur Ecolo justifia ce revirement par l’incapacité du seuil à empêcher l’apparition de l’extrême droite en Wallonie et sa progression en Flandre.[8]

Arguments en défaveur de cette disposition

Il y eu bien sûr des recours déposés devant la Cour d’arbitrage, parmi lesquels on peut distinguer les contestations générales (qui s’attaquent au principe même) des contestations particulières (qui, acceptant le principe, affirment néanmoins son invalidité au niveau technique). L’atteinte disproportionnée à la représentation proportionnelle, des discriminations injustifiées entre petits et grands partis et entre électeurs, constituèrent les contestations générales. Et pour ce qui est des contestations particulières, on citera les discriminations entre électeurs et entre candidats dans les circonscriptions de B-H-V et de Louvain, les discriminations entre régimes linguistiques, dues à la possibilité ou non d’un groupement de listes, et la proximité avec les élections législatives.

Aucun de ces arguments n’a été retenu par la Cour d’arbitrage. De même, un mécanisme reconnu comme déterminant dans la littérature des sciences politiques, à savoir la manière dont les voix sont dispersées entre les différentes listes, a également été ignoré.

En conclusion

On peut considérer qu’il n’y eut pas de grands effets directs, à part l’éviction de quelques partis, notamment Groen ! Mais les effets indirects furent la constitution, en Flandre, de cartels en vue d’anticiper l’effet du seuil légal. C’est un des facteurs qui a entraîné la crise politique la plus conséquente que le royaume ait connu depuis la question royale. Par ailleurs, il n’est pas certain que la fragmentation du paysage politique – ce contre quoi le seuil est censé concrètement lutter – constitue quelque chose d’inquiétant pour la continuité du pouvoir.

Enfin, l’analyse in concreto ne permet pas de justifier l’instauration du seuil légal a 5 %, personne ne peut honnêtement défendre que cette mesure a atteint l’objectif général annoncé, à savoir “replacer le citoyen au centre du processus de sorte qu’il ait davantage d’emprise sur la politique”.

Les partis au pouvoir, avec le soutien de la Cour d’arbitrage, changent les règles de la démocratie sans que cela n’entraîne un réel débat public. Après quelques années, on peut se rendre compte des limites de cette mesure et certains peuvent légitimement souhaiter la disparition de ce seuil légal. A l’heure où le doute anime de nombreux mandataires politiques, que ce soit à propos de leurs projets ou de leurs politiques passées, il est plutôt mesquin de vouloir protéger l’espace parlementaire de l’arrivée de nouveaux acteurs politiques.


[1] Cet article est basé sur le dossier hebdomadaire du CRISP n° 2041-2042, rédigé par François Onclin en fin 2009.

[2] F. Onclin, “L’instauration et les effets du seuil électoral de 5 %”, Courrier hebdomadaire du CRISP, n° 2041-2042, Bruxelles, 2009, p.8.

[3] Certains projets de lois (électorales) ont néanmoins été soumis au parlement. Ainsi les réformes du vote automatique, des dépenses électorales, de la parité hommes-femmes et du financement des partis politiques ne sont pas issues du travail de cette commission.

[4] A l’exception des circonscriptions de Louvain et de Bruxelles-Hal-Vilvorde pour les scrutins fédéraux en raison de la particularité de ces circonscriptions.

[5] C’est en effet un classique. Un ou plusieurs partis au pouvoir peuvent redessiner les circonscriptions à leur seul avantage.

[6] Pour les entités fédérées, il a fallu modifier une loi spéciale, ce qui nécessite une majorité des deux tiers, qui a été obtenue assez facilement.

[7] Ibidem p.20.

[8] Cet argument résiste d’autant moins à l’analyse que c’est précisément au niveau régional que ce seuil peut avoir un effet sur l’extrême droite francophone…

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