LES TROMPE-L’ŒIL DE LA LUTTE INTERNATIONALE CONTRE LES CHANGEMENTS CLIMATIQUES

par | BLE, Environnement, SEPT 2007

L’automne prochain, on commémorera le dixième anniversaire de la signature du Protocole de Kyoto (PK) qui vise à amorcer la concrétisation de l’objectif ultime de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques, adoptée à la Conférence de Rio de 1992. C’est sur la base de ce texte, signé dans l’ancienne capitale du Japon impérial, que sera posée la première pierre de ce long cheminement dont l’aboutissement devrait être la stabilisation des concentrations atmosphériques de gaz à effet de serre (GES) à un niveau qui soit compatible avec l’absence de perturbation grave du système climatique. Nous ne prendrions pas beaucoup de risques en supposant qu’à l’occasion de la célébration de cet anniversaire, de nombreuses voix se feront entendre pour déplorer les limites de   ce   dispositif   âprement   négocié :

modestie des engagements contractés, absence d’objectifs contraignants pour les pays considérés comme étant en développement et ce, quel que   soit leur degré d’industrialisation, existence d’échappatoires… Dans un réflexe discursif quasi pavlovien, d’autres répondront qu’au-delà de ses lacunes, le Protocole de Kyoto incarne ce fameux “premier pas dans la bonne direction”, ce mouvement certes modeste mais célébré ad nauseam puisqu’il initie une évolution dont seuls quelques pétro-réactionnaires contestent encore la nécessité. L’enthousiasme affiché par une large part des élites politiques d’Europe occidentale, à l’égard du Protocole de Kyoto, repose notamment sur la conviction que, dans un contexte marqué par la globalisation de l’économie et l’imposition corrélative d’une logique essentiellement marchande et financière, la mise sur pied, au niveau international, de dispositifs qui s’apparentent à des formes d’action publique, initie un rééquilibrage salutaire au profit du politique. En d’autres termes, ce serait par le biais de ces dispositifs internationaux d’action publique, que les peuples retrouveraient des moyens de s’auto-instituer, de maîtriser collectivement leur destin et de faire ainsi barrage aux effets délétères de la globalisation.

Au risque de malmener l’image d’un régime international auquel on prête a priori bien des vertus, nous souhaitons questionner l’équivalence exposée ci-dessus, en montrant comment certaines dispositions du cadre international de lutte contre le réchauffement échappent à la possibilité d’un contrôle démocratique. Nous focaliserons notre attention sur un des mécanismes du Protocole de Kyoto :

le Mécanisme pour un développement propre. Nous montrerons comment certains des dispositifs qui encadrent ce mécanisme peuvent être vecteurs, non pas d’une ré-appropriation par les peuples de la capacité à maîtriser leur destin, mais bien d’une confiscation de celle-ci par des instances qui évoluent en marge des procédures qui permettent l’exercice d’un contrôle démocratique.

Le Protocole de Kyoto organise, au niveau international, une diminution des émissions de six gaz à effet de serre. Seuls les Etats visés à l’Annexe I, c’est-à-dire les pays industrialisés, ont souscrit à des engagements chiffrés de réduction de leurs émissions. Au cours de la période d’engagement qui court de 2008 à 2012, ils devront maîtriser leurs émissions de sorte que l’ensemble des émissions des pays industrialisés baisse de 5 % par rapport aux niveaux de 1990. Pour atteindre les objectifs de réduction ou de limitation de leurs émissions de GES, les Etats industrialisés qui sont parties au Traité peuvent soit adopter des mesures domestiques, soit recourir aux mécanismes de flexibilité prévus par le PK. Ces mécanismes sont au nombre de trois : l’“échange de droits d’émission” (i.e. les Etats disposant de certificats d’émission excédentaires les cèdent à des Etats souhaitant combler l’écart entre le quota d’émissions prévu par le PK et leurs émissions réelles), le “Mécanisme de mise en œuvre conjointe” (i.e. les Etats industrialisés qui sont parties au Traité peuvent réaliser conjointement des projets de réduction d’émissions), et le “Mécanisme pour un développement propre” (MDP). Ce dernier mécanisme permet à des Etats industrialisés, ou à des entreprises ayant reçu l’autorisation du gouvernement d’un de ces Etats, d’obtenir des certificats de réduction d’émissions en échange du financement de projets de réduction d’émission dans les pays en voie de développement.

Tel que présenté, ce dernier instrument permet de réduire le coût de réalisation de la lutte contre le réchauffement, tout en contribuant à l’institutionnalisation d’une forme de développement qualifiée de durable dans les pays qui ne sont pas repris sur la liste des pays industrialisés. Si le manque de recul historique interdit de formuler quelque conclusion que ce soit quant au bien-fondé de cette généreuse ambition, trois éléments nourrissent notre doute quant au caractère démocratique de cet instrument.

L’impossible sanction

Dans sa forme moderne et représentative, la démocratie suppose la possibilité, pour le peuple souverain, de sanctionner l’action de ceux à qui il a provisoirement confié l’exercice du pouvoir. C’est à l’occasion d’élections qui bornent les périodes de délégation de l’exercice du pouvoir que le peuple peut faire usage de cette sanction. Un instrument comme le MDP ne peut donner lieu à la mise en branle de cette mécanique démocratique. En effet, les promoteurs d’un projet ne sont jamais confrontés au jugement de ceux qui bénéficient des retombées positives ou qui subissent les effets négatifs de ces projets. L’espace de mise en œuvre des projets étant différent de celui où sont légitimées les politiques climatiques qui sont à l’origine du recours au MDP, le MDP échappe pour l’essentiel aux mécanismes qui organisent une forme de contrôle des sociétés sur leur propre développement et sur les décisions politiques dont ils sont les destinataires.

Il nous faut toutefois mentionner que le PK prévoit l’obligation pour les projets d’obtenir l’assentiment du gouvernement sur le territoire duquel il doit être mis en œuvre. De nombreux observateurs ont fait remarquer que l’absence d’institutions démocratiques dans la plupart des pays bénéficiaires des projets MDP, ainsi que l’appât de l’investissement, ont poussé bon nombre de gouvernements à transformer cette procédure d’approbation en simple ratification des projets présentés. En somme, le MDP permet aux Etats industrialisés de délocaliser, au moins pour partie, leur politique de lutte contre le réchauffement, sans que les populations concernées par les effets de ces mesures puissent les sanctionner. Ceci est d’autant plus dommageable que certains types de projet ont des répercussions sociales et/ou environnementales non négligeables : projets hydro-électriques de grande dimension, projets de plantation qui supposent l’acquisition de vastes surfaces de terres cultivables… La dissociation entre l’espace de production des effets des projets et l’espace de légitimation de ces projets tend à accentuer l’hétéronomisation des sociétés du Sud qui, sous couvert de lutte contre le réchauffement, voient des aspects fondamentaux de leur projet de société, devenir fonction de la volonté des Etats du Nord ou de leurs entreprises, de satisfaire à moindre coût aux impératifs de la lutte internationale contre le réchauffement.

Une évaluation réductionniste

Les effets négatifs de certains projets MDP amènent à soulever la question de la procédure de validation des projets et des critères mobilisés pour leur évaluation. Lorsque les modalités de mise en œuvre de ce mécanisme ont été négociées, les Etats soucieux de préserver l’intégrité environnementale du traité ont réussi à imposer une procédure de validation au cours de laquelle la contribution réelle des projets à la réduction des émissions doit être démontrée. Si ce souci d’objectivation des vertus écologiques des projets est à saluer, il est regrettable – mais significatif – que la procédure de leur évaluation se cantonne à mesurer leur contribution à la réduction des émissions. En filigrane de cette procédure, apparaît une représentation réductionniste du monde : tout se passe comme si un projet MDP ne consistait qu’en l’implantation d’une pompe à carbone dans un milieu inerte et que les effets des projets se limitaient aux concentrations atmosphériques des GES. Or, nous l’avons vu, ces projets peuvent générer d’importants effets sur la société hôte. Leur mise en œuvre suppose des débats fondamentaux, qu’il s’agisse d’aménagement du territoire, de régime de propriété des terres cultivables, de mode de production d’énergie, de préservation de certains sites naturels, ou encore de maintien de la biodiversité. Réduire l’évaluation de ces projets à sa dimension la plus technique, c’est nier le caractère profondément politique de ces projets, c’est substituer au débat démocratique un examen essentiellement technique.

Un contrôle autoréférentiel

La procédure de validation des projets est dirigée par le Comité exécutif du MDP qui est une émanation de la Conférence des parties, qui est quant à elle un organe intergouvernemental classique. Dans cette procédure, l’évaluation des projets est concrètement menée par des firmes d’audits mandatées à cet effet et que l’on nomme “Entités opérationnelles désignées”(EOD). La délégation de missions de contrôle ou d’évaluation à des acteurs privés pose tout d’abord la question de la compatibilité entre, d’une part, la logique de maximisation du profit qui guide l’entreprise privée dans un système capitaliste et, d’autre part, l’impératif d’intégrité critique qui doit guider toute mission de vérification menée au nom de la puissance publique. En outre, une forme de pression fonctionnelle entoure le travail des EOD. Pour que le MDP rencontre un certain succès, il faut que les investisseurs suivent le mouvement. Or, l’on n’attire pas les investisseurs avec des procédures de contrôle draconiennes, a fortiori lorsque les coûts de réalisation des projets sont déjà si importants. Pour que la machine tourne, pour que le MDP et l’important dispositif bureaucratique qui l’entoure justifient leur existence, il est nécessaire que les projets rentrent, qu’ils soient accrédités. L’actualité récente a d’ailleurs montré que des doutes pouvaient être émis quant à la qualité de l’évaluation réalisée par les entités opérationnelles désignées1. D’un point de vue sociologique, la logique d’action qui tend à devenir dominante au sein du microcosme MDP, et qui fait la part belle à l’efficacité et au rendement, semble difficilement compatible avec la logique démocratique qui suppose quant à elle la libre discussion des projets au regard de principes généraux considérés comme légitimes par la société concernée.

D’un point de vue plus politique, un aspect essentiel de l’élaboration de projets qui affectent l’orientation de la vie collective des sociétés du Sud est confié à des instances qui échappent à tout contrôle démocratique. Dans de nombreux pays potentiellement bénéficiaires du MDP, un tel contrôle n’est pas possible en raison du caractère très peu démocratique de leur régime (pas d’élections ouvertes et régulières, exercice fortement contrarié des libertés d’expression et d’association…). L’obligation, pour les projets MDP, d’obtenir l’accord du gouvernement du territoire hôte, ne peut en aucun cas être assimilée à une forme de contrôle démocratique. Nonobstant quelques mesures supplétives telle une vague consultation des “parties prenantes”, aucun mécanisme international ne vient pallier ces carences domestiques. L’ensemble des opérations de validation des projets se déroule sous la supervision du Comité exécutif du MDP qui ne rend compte de ses activités qu’à un organe intergouvernemental, à savoir la Conférence des Parties. Tous les Etats de la planète seraient-ils démocratiques, qu’il serait néanmoins extrêmement délicat d’attribuer à ces instances, telles qu’elles fonctionnent actuellement, une légitimité démocratique en quelque sorte dérivée. L’étirement des liens entre décideurs et mandants propres à la démocratie représentative classique, ainsi que la démultiplication des instances de médiation qui interviennent dans ce rapport “décideurs-mandants », soustraient ces décisions et ceux qui les prennent du champ de la responsabilité politique. C’est au sein d’un appendice de la bureaucratie internationale voué à la lutte contre le changement climatique, véritable microcosme technicien, que s’apprécient les mérites et faiblesses des projets présentés dans le cadre du MDP. Rappelons que la démocratie suppose quant à elle que les décisions qui orientent la vie collective d’une société soient discutées au sein d’une instance qui reflète les sensibilités différentes et les intérêts multiples qui caractérisent cette société.

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Notre propos n’est pas de disqualifier le Protocole de Kyoto dans son ensemble et encore moins de contester la nécessité de construire une réponse politique à la question du réchauffement de la planète. Au regard de l’évolution des connaissances scientifiques telle que présentée notamment par les rapports du GIEC, la mise en œuvre, au niveau international, d’une politique ambitieuse de lutte contre le réchauffement apparaît désormais comme une exigence de survie. De manière plus générale, l’internationalisation de l’action publique manifeste dans une certaine mesure l’adaptation de la “géographie de l’agir politique” à la “géographie des problèmes”. Il nous semble néanmoins que dans cet effort d’élaboration de réponses politiques à l’échelle des problèmes à traiter, il faut veiller à ne pas omettre de conférer des prolongements institués à l’impératif démocratique. En faisant de l’international, le lieu de définition des instruments de l’action politique, et en confiant la mise en œuvre de ces instruments à des instances techniques d’une politique ambitieuse de lutte contre le réchauffement apparaît désormais comme une exigence de survie. De manière plus générale, l’internationalisation de l’action publique manifeste dans une certaine mesure l’adaptation de la “géographie de l’agir politique” à la “géographie des problèmes”. Il nous semble néanmoins que dans cet effort d’élaboration de réponses politiques à l’échelle des problèmes à traiter, il faut veiller à ne pas omettre de conférer des prolongements institués à l’impératif démocratique. En faisant de l’international, le lieu de définition des instruments de l’action politique, et en confiant la mise en œuvre de ces instruments à des instances techniques fonctionnant de manière largement autonome, l’espace de production des décisions collectives s’éloigne des espaces de légitimation, qui eux demeurent essentiellement nationaux. Se crée ainsi un gouffre entre, d’une part, les procédures d’élaboration et de mise en œuvre des décisions et, d’autre part, les procédures de légitimation. Dans ce contexte, le risque est grand que sous couvert de nécessité impérieuse d’internationaliser l’action publique, le droit des peuples à orienter librement leur destin soit placé sous le boisseau de nouvelles autorités, beaucoup plus internationalisées et technicisées que celles que l’humanité à connu jadis, mais dont l’efficacité pourrait bien être beaucoup plus redoutable.


[1] Un récent rapport des Nations Unies met en doute la réalité d’à peu près 20% des réductions d’émissions au nom desquelles les certificats de réduction ont été émis. Le travail des firmes de surveillance – les EOD- semble particulièrement mis en cause. “Abuse and incompetence in climate fight”, The Guardian Weekly, 8 juin 2007.

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