RÉFLEXIONS SUR LE TYPE DE SOLIDARITÉ PRÉSENTE DANS LE “MODÈLE SOCIAL EUROPÉEN” [1]

par | BLE, DEC 2010, Social

L’appel à la défense, modernisation ou réforme (selon les points de vue idéologiques) du “modèle social européen” fait désormais partie intégrante du débat public et politique européen. L’expression ne renvoie néanmoins pas à un corpus de données précises énoncées dans un document de référence : sa définition fait au contraire l’objet d’une controverse quant à savoir ce que recouvre exactement le “modèle social européen” en termes de contenu et d’enjeux et quelle est donc sa portée politique.

En effet, dès ses débuts, l’expression[2] de “modèle social européen” se pose comme une alternative au modèle américain de capitalisme – dans l’objectif de développer une interaction européenne entre la croissance économique et la cohésion sociale – et est caractérisée par l’existence de valeurs sociales communes à tous les Etats membres (démocratie, liberté, dialogue social, égalité des chances, sécurité sociale et solidarité pour reprendre l’énumération de la Commission européenne en 1994). Dans le courant des années nonante et avec les réflexions suscitées par la Charte communautaire des droits sociaux fondamentaux des travailleurs (1989) et la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (2000), ce sont les caractéristiques communes des Etats membres en matière de droit du travail et de droit social qui sont mises en exergue. Depuis, l’usage de cette expression s’est élargi jusqu’à englober la diversité sociale des Etats membres comme richesse européenne à préserver, ainsi que le révèlent les conclusions de la présidence du Conseil européen de Lisbonne de mars 2000. Certains vont même jusqu’à évoquer l’existence de plusieurs “modèles sociaux européens” afin de souligner que c’est la grande diversité sociale qui constitue la règle dans l’Union européenne.

Cependant, l’expression de “modèle social européen” ne peut pas seulement s’analyser en termes de valeurs et droits européens dits “sociaux” tels qu’exprimés explicitement dans le débat politique européen, elle renvoie également à ce qui peut lier socialement les citoyens européens entre eux, c’est-à-dire l’existence d’un modèle commun de société exprimant un certain degré de solidarité collective. La citoyenneté européenne ne peut pas se limiter à l’existence de droits octroyés à l’échelon communautaire mais doit inclure également le sentiment d’appartenance et de responsabilité entre citoyens de l’UE, c’est-à-dire la dimension identitaire de la citoyenneté européenne. La construction d’une solidarité européenne constitue donc un enjeu, un enjeu politique et social de taille, puisque c’est elle qui fonde les relations de responsabilité entre les membres d’une société : cette question est non seulement relative à la détermination du niveau de la responsabilité collective (européen supranational, national ou régional) mais également des bénéficiaires concernés (citoyens ou territoires). Dans le cas de l’Union européenne, il s’agit de savoir qui est prêt à être responsable (avec toutes les implications notamment budgétaires) de quoi parmi les échelons locaux, régionaux, nationaux et européens. Il s’agit également de déterminer quelles relations lient les citoyens européens, quelle cohésion sociale les rassemble pour former une société européenne.

Une solidarité européene entre les territoires

Un coup d’œil sur l’usage du concept de solidarité dans les traités européens (qui définissent le cadre de l’action légale des institutions européennes) met en exergue les controverses qui agitent la définition d’une “solidarité européenne”.[3]

Néanmoins cette analyse révèle une constante dans le discours européen : la proclamation de la solidarité européenne renvoie toujours à une solidarité entre les territoires, qu’il s’agisse des territoires nationaux ou régionaux. En 1957, l’appel à la solidarité européenne repose sur la concrétisation d’une solidarité de fait entre les Etats membres par le biais de l’intégration européenne. Et depuis 1992, cette solidarité entre les Etats membres se double de l’appel à une cohésion économique et sociale entre les régions européennes. Si la cohésion socio-économique constitue un objectif de redistribution classique en vue d’un renforcement de la solidarité européenne, elle vise à réduire les disparités entre le développement des différentes régions et non à compenser les inégalités sociales entre personnes. La solidarité interpersonnelle au sein d’un groupe (ou d’une société) pour regrouper les individus autour d’une identité partagée et d’intérêts communs – telle qu’elle est pratiquée au sein des Etats membres (via la constitution d’Etats-providence) – n’a pas cours dans le débat européen.

L’analyse des politiques européennes dites “de solidarité” pose un constat identique : par ses politiques redistributives d’un côté et sociales de l’autre, l’UE met en œuvre une solidarité plus spatiale que personnelle. Au-delà du processus d’intégration européenne qui a développé une relation globale de solidarité entre les Etats membres, on peut déceler la construction d’une solidarité européenne dans trois politiques de l’UE : la politique agricole commune, la politique régionale (aussi appelée politique de cohésion) et la politique sociale. Les deux premières sont des politiques redistributives alors que la dernière est considérée comme une politique de régulation. Les deux types de politiques démontrent chacune la restriction de la construction d’une solidarité européenne aux territoires et non aux personnes.

Les politiques de redistribution relèvent de la compétence exclusive de l’UE, ce sont donc des politiques communautaires, décidées au niveau supranational visant à redistribuer une partie des ressources mises en commun par les Etats membres. Par comparaison avec les systèmes politiques nationaux, les ressources financières que l’UE peut envisager de redistribuer sont néanmoins limitées puisque le budget de l’UE est modeste si on le compare aux budgets nationaux.[4] Cependant, environ 80% du budget européen était dévolu en 2004 aux dépenses en matière de redistribution à raison de 45 % pour la politique agricole commune et 35 % pour la politique régionale.[5] Les instruments financiers de la politique régionale européenne que sont les fonds structurels génèrent des communautés d’intérêt fondées sur la spécificité de leur territoire en vue de l’attribution des fonds : il y a des alliances entre régions maritimes ou entre régions frontalières par exemple. Le cas de la politique agricole commune est plus délicat puisque la redistribution concerne effectivement des personnes – les agriculteurs – mais considérées en leur qualité d’agents économiques d’un secteur particulier et non comme des citoyens.

A l’inverse, la politique sociale européenne n’inclut aucune redistribution entre les citoyens, entre les employeurs et les travailleurs ou entre les riches et les pauvres. Le cœur des pouvoirs redistributifs des Etats-providence domestiques responsables de la fourniture de biens et services sociaux (assurance sociale, santé, éducation, logement…) – reste sous le contrôle des Etats nationaux. C’est pourquoi la politique sociale européenne est considérée comme une politique de régulation visant à compenser les failles du marché et non pas à redistribuer les ressources. La sensibilité politique des questions sociales et la diversité des systèmes sociaux nationaux empêchent une compétence communautaire exclusive en matière sociale. L’intégration européenne reste dès lors marquée par une “asymétrie constitutionnelle” (pour reprendre les termes de Fritz W. Scharpf[6]) entre les politiques économiques – fortement intégrées – et de protection sociale – maintenue à l’échelle nationale. Dans l’ambition d’améliorer la coordination entre ces politiques, l’UE a élaboré en mars 2000, lors d’un Conseil européen extraordinaire à Lisbonne, un nouveau mode de gouvernance européenne : la “méthode ouverte de coordination”. Néanmoins, cette nouvelle méthode de gouvernance ne vise pas à établir une solidarité supranationale mais à délimiter les différentes solidarités nationales : elle ne cherche qu’à améliorer la coordination entre les Etats membres (via la définition d’objectifs communs et les mécanismes de “benchmarking” et “policy learning”) pour favoriser à terme une meilleure convergence dans la manière de penser les politiques sociales nationales (à défaut d’une convergence dans la façon de mettre en œuvre la protection sociale). Mais rien n’indique que cette convergence vise à plus de solidarité, que du contraire si l’on considère la concomitance des réformes sociales menées dans les Etats-membres, notamment l’emblématique réforme des pensions, très représentative de la solidarité entre les citoyens d’un Etat…

Entre solidarité et compétition européenne des territoires

Car s’il n’y a pas de solidarité européenne entre les citoyens, la solidarité européenne entre les territoires elle-même est mise à mal par l’objectif stratégique de compétitivité que s’est fixé l’Union européenne dans la stratégie de Lisbonne, puis dans la stratégie Europe 2020 qui lui succède depuis peu. Dans le contexte du dernier élargissement de l’UE et de la discussion autour de la Directive européenne des services, les appels à une compétitivité accrue ont ravivé le spectre du dumping socia  interne,[7] risque inhérent à la compétition intra-européenne : les écarts entre les systèmes sociaux nationaux de l’Europe élargie induisent-ils une pression sur les coûts salariaux et une érosion de la protection sociale des Etats membres ? A ce titre le dumping social constitue un excellent point d’achoppement pour discuter de la confrontation entre solidarité et compétition européennes des territoires.

Le dumping social résulte de la volonté d’un Etat ou d’une entreprise de bénéficier d’un avantage comparatif de compétitivité en raison d’une réglementation sociale moins contraignante ou d’une protection sociale moins coûteuse, permettant d’obtenir des baisses de prix des produits à l’exportation et entraînant des distorsions de concurrence assez importantes qui influencent le choix des investissements et réimplantations d’entreprises. Sur le plan communautaire, deux thèses s’opposent sur l’effectivité du dumping social intra-communautaire et elles reflètent deux conceptions différentes de l’Europe sociale selon la référence à un “modèle social européen” ou à des “modèles sociaux européens”, c’est-à-dire selon que l’on mette l’accent sur ce qui rapproche les Etats membres en matière sociale (leurs caractéristiques communes qui établiraient la spécificité du “modèle social européen”) ou ce qui les différencie (la diversité de leurs approches et institutions sociales nationales qui constituerait plusieurs “modèles sociaux européens” différents).

Pour les uns, le dumping social est un mythe : la relative homogénéité sociale européenne – fondée sur l’existence de niveaux de développement et de protection sociale relativement proches entre les Etats membres – et le fonctionnement du marché unique européen produiraient une harmonisation sociale par le haut et peu de délocalisations d’entreprises. Tant dans le milieu scientifique que le milieu politique, la plupart tendent à distinguer certains éléments communs à tous les systèmes sociaux nationaux qui permettent de définir, à l’opposé du “modèle social américain”, un “modèle social européen” caractérisé par un niveau de rémunération et de protection sociale élevé (valable pour tous les Etats membres). Mais le contenu de ce “modèle social européen” reste pour une part indéterminé : les éléments reconnus communs à tous les Etats membres varient selon les points de vue.[8]

Pour les autres, le dumping social intra-communautaire existe déjà : la fragmentation sociale de l’UE en coût du travail, droit du travail, protection sociale et rôle des partenaires sociaux influence la stratégie des agents économiques (à la recherche d’un avantage comparatif) et pourrait potentiellement entraîner une délocalisation des entreprises et un alignement vers le bas des législations sociales. Les nombreuses recherches comparatives contemporaines ont effectivement fait la preuve de la variété non seulement des capitalismes en Europe mais également des systèmes sociaux européens, caractérisés par différentes façons aussi bien de faire la protection sociale (variété des institutions) que de la penser (variété des principes et objectifs). Et l’avènement du marché unique en 1992 et de l’Union Economique et Monétaire en 1999, en privant les Etats membres de la zone euro de leur marge de manœuvre monétaire et budgétaire, les pousse à déplacer la concurrence sur le terrain social en utilisant la protection sociale comme une variable d’ajustement de la politique économique, c’est-à-dire en exerçant une forte pression sur les salaires et sur le coût du travail. Cette stratégie induit des risques de distorsions de concurrence (entre les Etats membres adoptant une politique salariale accommodante et les autres) puis de surenchère en vue de limiter la progression des salaires et de réduire les avantages sociaux, sans compter les dégâts sociaux de ces mesures qui font payer la note aux travailleurs.

La débâcle des finances publiques grecques au printemps 2010 illustre, elle aussi, les failles du système politique et économique européen : la solidarité européenne a des limites financières. Le cas grec a souligné la difficulté, pour la zone euro, de trouver des réponses lorsque l’un de ses membres, lourdement endetté, fait face à une crise de confiance. Le nouveau mécanisme de soutien aux Etats membres en difficulté, bricolé à la hâte en marge des traités et voté après des semaines d’atermoiements qui ont mis la Grèce à genoux face aux spéculateurs, est loin d’être satisfaisant. Il est conditionné, d’une part, à un plan d’austérité drastique, aux conditions du FMI dont on connaît la dureté envers les services publics, et, d’autre part, au “ferme engagement d’accélérer l’assainissement budgétaire, dans les cas où cela se justifie”… L’activation du programme de soutien à la Grèce n’est dès lors pas la manifestation d’une solidarité européenne retrouvée. Le Conseil européen l’a décidée contraint et forcé par la chute de l’euro et elle n’a qu’un but prioritaire – stabiliser la zone euro –, dans la droite ligne de l’objectif purement monétaire de la Banque Centrale européenne (assurer la stabilité des prix), contrairement à la Federal Reserve qui inclut également le plein-emploi dans ses objectifs. C’est la même raison qui pousse le Conseil à offrir son soutien à l’Irlande en cette fin d’année 2010.

La solidarité européenne : un enjeu politique de taille

Il n’y a donc pas une conception de la “solidarité européenne” mais plusieurs qui s’affrontent sur la portée et l’interprétation qu’il faut lui donner. L’absence patente de tout consensus politique en la matière révélée par les revirements de la portée juridique de cette solidarité européenne (d’objectif à principe ou valeur puis à caractéristique commune) – conforte cette vision.

On est loin, à l’échelon supranational européen, de l’institutionnalisation d’une solidarité entre les citoyens, semblable à celle qui lie, à l’échelle des Etats-providence nationaux, les personnes reconnues comme membres de la collectivité. Dans un contexte général de globalisation économique, c’est sur le territoire que l’Union européenne met l’accent dans sa construction d’une solidarité européenne et non sur le citoyen, contrairement à la situation nationale où la légitimité des Etats-providence est fondée sur une solidarité entre les personnes au sein d’un espace commun. Nous avons mis en évidence l’un des facteurs explicatifs de cet état de fait : l’absence de consensus entre les Etats membres de l’UE sur une harmonisation sociale européenne en raison de la diversité nationale des systèmes sociaux (et donc de la variété des conceptions de la solidarité). A cela s’ajoutent des facteurs complémentaires parmi lesquels la sensibilité politique des questions sociales puisqu’elles touchent au fondement même d’une société (dimension collective de la citoyenneté) et donc constituent un enjeu électoral essentiel dont les Etats membres ne veulent pas se départir (en transférant cette compétence à l’échelon supranational). L’Union européenne jouit ainsi d’une dimension individuelle fragmentaire de la citoyenneté européenne (l’établissement d’élections européennes, l’octroi de droits civils et politiques aux citoyens européens malgré leurs difficultés d’application) mais manque totalement d’une dimension collective de la citoyenneté qui lui permettrait de définir son identité et d’asseoir sa légitimité.


[1] Cet article est le condensé actualisé de recherches menées à l’Université Libre de Bruxelles en 2006-2007, financées par le F.R.S.-FNRS et parues sous le titre “Vers une solidarité entre les citoyens ?” dans Jenson J., Marques-Pereira B., Remacle E. (dir.), L’état des citoyennetés en Europe et dans les Amériques, Presses Universitaires de Montréal, Montréal, 2007.

[2] L’expression de “modèle social européen” est introduite par le Livre Blanc de la Commission européenne “Politique sociale européenne – Une voie à suivre pour l’Union” (COM(94) 333), rédigé et publié sous la présidence de Jacques Delors.

[3] Pour une analyse détaillée des textes, voir V. Demertzis, “Vers une solidarité entre les citoyens européens ?”, op.cit.

[4] Le budget prévisionnel, pour 2007-2013 finalement accepté au Conseil européen de décembre 2005, est de 862,3 Mds d’euros soit 1,045% du PIB de l’UE.

[5] Commission européenne, DG Budget, Rapport sur l’allocation des dépenses de l’UE par Etat membre en 2004, septembre 2005, http://europa.eu.int/comm/budget/library/documents/ revenue_expenditure/agenda_2000/allocrep_2004_fr.pdf (15 mars 2006).

[6] Scharpf, Fritz W., “The European Social Model : Coping with the Challenges of Diversity”, Journal of Common Market Studies, vol. 40, no 4, 2002, p.645-69.

[7] Par sa construction fondée dès le départ sur le développement d’un marché commun entre Etats membres, l’UE a créé l’existence potentielle d’un double dumping (entre autres social) : un dumping intra-communautaire entre les Etats membres et un dumping extra-communautaire avec les autres Etats de la communauté internationale non membres de l’Union européenne.

[8] Pour une revue des débats, voir Jepsen, Maria et Pascual, Amparo Serrano, “The European Social Model : an exercise in deconstruction”, Journal of European Social Policy, vol. 15, 2005, p.31- 245.

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