LA MANAGÉRIALISATION DES SERVICES PUBLICS : UN PAS VERS LA MODERNITÉ OU UN VER DANS LE FRUIT ?

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Face à des services publics constamment critiqués pour leur lenteur et leur immobilisme, les pays anglo-saxons tout d’abord ont mis en avant le concept de New Public Management, soit la nouvelle gestion publique, supposée introduire dans le secteur public les règles de fonctionnement du secteur privé.

Mais la mise en œuvre de cette technique de gestion est-elle aussi neutre qu’elle veut le laisser croire ? Partant, quelles sont ses conséquences sur les services publics et sur la société en général ?

Ce modèle de bonne gouvernance se base sur les méthodes managériales du privé et sur ses méthodes d’évaluation des risques. Il va donc permettre d’opposer “la rigueur et l’efficacité de la gestion telle qu’elle est pratiquée dans le secteur privé à un certain immobilisme et à l’efficacité boitillante de la gestion publique”.[1]

Ce qu’on va appeler le New Public Management va donc introduire avec les règles de fonctionnement du privé un “mode néolibéral de gouvernance à l’attention des agents publics, [où] le citoyen est redéfini en client et [où] les administrateurs publics sont encouragés à cultiver l’esprit entrepreneurial”.[2] Examinons précisément ce phénomène à l’aune de ces trois acteurs.

L’AGENT

Cette introduction exclusive de critères issus du privé dans le secteur public se manifeste notamment  par  l’introduction de tableaux de bord et de tous les outils de management modernes (audits, task forces, comités d’évaluation,…), au sein des institutions chargées, par exemple, d’accueillir les demandeurs d’emploi. Et le travailleur se voit bien évidemment évalué et jaugé à l’aune du nombre de dossiers traités.

Nous voyons les valeurs de performance et de productivité mises en avant, avec  la restauration de la concurrence et de la responsabilité personnelle, l’éloge de l’effort et de la récompense. Les critères d’efficacité et de rentabilité, les techniques d’évaluation s’imposent partout comme autant d’évidences indiscutables.

Cette métamorphose de l’appareil public par l’entremise des critères du privé se traduit par la culture de l’audit, par la multiplication des managers au détriment des professionnels sur le terrain, par la fixation d’objectifs inatteignables, par l’établissement  de classements dénués de toute pertinence sociale, par la surveillance perpétuelle, par le harcèlement moral et par la prolifération impitoyable de vétilles bureaucratiques.

Cette nouvelle gestion publique témoigne donc du “remplacement du jugement, de l’éthique et du contrôle professionnels par les pratiques du management assimilées en bloc – audit, inspection, surveillance, efficacité, rentabilité”.[3]

En fin de compte, l’agent public est de plus en plus assimilé à ce que le système d’évaluation a mesuré de ce qu’il a fait : par cette gestion par le stress, “la dimension qualitative du travail s’en trouve évacuée. Le management n’est donc pas qu’une simple affaire technique, il représente des enjeux politiques et sociaux majeurs”.[4] Et comme l’évaluation finit par commander toute l’activité, elle induit également un autre danger : “le contrôle requiert un management étendu et, outre la marchandisation, il s’agit ici de la deuxième plaie qui ne cesse de se répandre : la fonction principale de la couche supérieure non productive consiste à se maintenir par le contrôle permanent des autres”.[5]

LE SERVICE PUBLIC

Cette introduction exclusive des critères de gestion et de son lexique va donc contraindre le secteur public à singer le privé et va brouiller ainsi encore un peu plus la frontière et la distinction entre les deux.[6] Ce qui n’est pas sans conséquences car elle ouvre la porte à la poursuite du démantèlement des services publics. Si plus rien ne permet de distinguer le secteur public du privé, pourquoi maintenir un secteur public ? Or, il convient de rappeler que si le secteur privé peut choisir ses clients, le secteur public est là pour tous les citoyens. Forcer le secteur public à trier parmi ses usagers revient à le dénaturer et à l’affaiblir. Ces outils de gestion remettent en cause le principe fondamental au cœur de la mission de service public : celui de leur gratuité ou de leur accessibilité à tous.

Elle permet en outre au néolibéralisme de soumettre la sphère politique et les politiques publiques aux seuls critères de profitabilité ou d’efficacité productive, contre tous les autres critères possibles de définition du bien commun. Les organismes de service public doivent alors souvent signer un contrat d’administration avec l’autorité de tutelle. Mais, la plupart du temps, les moyens ne suivent pas et cette autonomisation soutenue par l’introduction dans le champ public de la logique du management engendre de nombreux dysfonctionnements.

Par ce travail, avec des enveloppes fermées, les agences ou établissements publics sont étranglés et incapables de fonctionner correctement. Il sera alors ensuite aisé de les critiquer et de prôner les vertus d’une privatisation.

Mais cette managérialisation renferme également d’autres dangers latents :

  • La transformation des services publics en secteurs qui doivent être rendus opérationnels par des managers, recrutés par des chasseurs de tête, va induire une perte d’expertise dans le domaine du public. Ces managers, prêts à intervenir hier dans le domaine des soins de santé et demain dans le secteur de l’audiovisuel, n’ont pas nécessairement la connaissance du terrain requise. De manière polémique, nous pourrions arguer que cela ne leur est guère nécessaire puisqu’ils ont toujours recours aux mêmes canevas et aux mêmes recettes : il faut rationaliser et viser le profit à court terme.
  • Puisque le secteur public se voit contraint de singer le marché dans ses opérations internes, il doit recruter des personnes à même de mener à bien ces missions. Alors qu’auparavant, le secteur public permettait l’insertion des personnes peu qualifiées par l’emploi, cet objectif ne cadre plus avec les visées modernes. L’évolution récente de la fonction publique fédérale, pour ne citer qu’elle, corrobore cette vision : il n’y aurait plus de place pour les niveaux inférieurs dans l’appareil d’Etat.
  • Cette managérialisation, qui se traduit notamment par une externalisation des activités publiques (recours à la consultance, sous-traitance à des firmes privées, PPP), va également induire un affaiblissement de l’expertise publique qui est en quelque sorte une privatisation en amont de l’information : “aujourd’hui, la compétence technique n’est plus aux mains de l’administration publique mais aux mains d’un privé… Les autorités publiques sont de plus en plus dépendantes de la bonne volonté du partenaire privé, avec tous les risques de chantage que cela comporte, dès lors que l’on ne peut plus vérifier ce qu’il avance. C’est d’autant plus perturbant que ce type de phénomènes de “capture” apparaît dans des domaines très sensibles : réseau de distribution d’électricité, téléphonie, etc.[7]
  • Cette externalisation mène à un “recentrage sur des fonctions jugées essentielles conduisant par là-même à un amaigrissement du rôle du service public”.[8] Cette spirale de la privatisation est par ailleurs un serpent qui se mord la queue puisque la dette publique (issue d’une dette privée et non d’une hausse inconsidérée des dépenses publiques[9]) est l’argument sine qua non permettant soit de se séparer d’outils publics en temps de crise budgétaire, soit de les saigner à blanc.
  • Enfin, cette technicisation de la gestion n’est pas neutre : contrairement à ce que la bonne gouvernance tend à faire accroire, “la modernisation de l’action publique reste avant tout un acte politique et non un exercice purement technocratique ou managérial”.[10] Cette perspective gestionnaire et techniciste permet de présenter “les valeurs fondamentales, les objectifs politiques, les projets de société comme fondamentalement consensuels et repoussés en conséquence en marge du débat public”.[11] Cette approche permet d’éluder “un imaginaire politique construit sur la reconnaissance du peuple comme vecteur de l’égalité et dont l’établissement et la consolidation des droits seraient le fondement de l’action politique”.[12]
LE CITOYEN

Ce mimétisme du marché induit aussi une mutation du citoyen : le sujet moral et politique se réduit à un calculateur enjoint de choisir en fonction de son intérêt propre. La pratique politique, telle qu’on peut l’observer aux États-Unis et, de plus en plus en Europe, illustre cette mutation : le citoyen est invité à se prononcer comme s’il n’était qu’un consommateur qui n’entend pas donner plus qu’il ne reçoit, qui en veut pour son argent.

Nous voyons “se développer un type d’individu qui n’est plus le type d’individu d’une société démocratique, mais un type d’individu qui est privatisé”,[13] qui abandonne tous les terrains collectifs. “Tout cela encourage l’apathie des individus, tout cela détruit l’espace public comme espace d’activité collective, par laquelle les gens essaient de prendre en charge leur propre destin”.[14]

Cette évolution suscite quelques commentaires :

  • Le néolibéralisme est avant tout une réflexion sur les techniques de gouvernement à employer lorsque le sujet de référence est constitué comme cet être maximisateur de son utilité.… Fondée sur l’anthropologie totale de l’homme économique, elle met en œuvre des ressorts sociaux et subjectifs spécifiques, la concurrence, la “responsabilité”, l’esprit d’entreprise, et vise à produire un sujet nouveau, l’homme néolibéral. Il s’agit en somme de produire un certain type d’homme qui serait apte à se laisser gouverner par son propre intérêt”.[15] En effet, le piège du système capitaliste est de se présenter comme un système économique, alors qu’il est bien plus que cela. C’est un système politique, un système économique, un système social qui régit la quasi-totalité de la vie des individus. Il nous a en quelque sorte colonisés : le mode de vie qu’il a créé est ancré en nous, notamment par cette approche consumériste de la vie.
  • Si nous n’y prenons garde, cette culture individualiste pourrait atteindre un seuil critique de contamination pour devenir autoréalisatrice. Ainsi, “s’il est toujours exact que l’homme n’est pas égoïste par nature, il est non moins exact que le dressage juridique et marchand de l’humanité crée, jour après jour, le contexte culturel idéal qui permettra à l’égoïsme de devenir la forme habituelle du comportement humain”.[16]
  • Cette transformation des citoyens en consommateurs signe la fin de la conception sociale des individus et la fin de la solidarité comme principe d’accès universel à certains biens fondamentaux et où l’éducation, la santé, la justice deviennent une affaire de responsabilité individuelle.
CONCLUSION

Face à cette tentative d’hégémonie culturelle à laquelle participe la managérialisation des services publics, il s’agit de s’interroger quant à savoir comment mettre en place d’autres modèles de vie. Cette reconquête progressive d’espaces de vie permettant de nous libérer des mécanismes évoqués supra, d’approfondir la démocratie, de développer la citoyenneté et l’exercice des droits qui l’accompagnent, passe par une réappropriation des services publics qui développent une pertinence sociale. Et cela implique la prise en compte des principes suivants : le principe d’égalité qui suppose que tous aient accès dans les mêmes conditions aux services fournis, les principes d’universalité et de neutralité qui garantissent également un service assuré pour tous, indépendamment des choix philosophiques  de chacun, le principe de continuité qui assure la permanence de la prestation et de la fourniture des biens jugés vitaux,[17] le principe de mutabilité qui impose l’adaptation à l’évolution des besoins de manière à satisfaire la collectivité.


[1] Gratia Pungu, “Gouvernance publique, fausse bonne idée”, La Libre Belgique, 26/01/2013.

[2] Alexandre Piraux, “Vers des réformes de 3e génération ?” Politique, revue de débats, n°78, janvier-février 2013, p.24.

[3] Stuart Hall, Le populisme autoritaire, Puissance de la droite et impuissance de la gauche au temps du thatchérisme et du blairisme, Paris, éditions Amsterdam, 2008, p. 188.

[4] Idem, p.26.

[5] Paul Verhaeghe, De neoliberale waanzin, efficiën , flexibel en verstoord, Brussel, VUB Press, 2012, p.29.

[6] Les partenariats public-privé (PPP) poursuivent le même objectif : ainsi, en vertu des PPP, des services publics aussi fondamentaux que les écoles publiques, les hôpitaux, les prisons peuvent être gérés par des entreprises privées pour une durée déterminée.

[7] Sébastien Brunet, “Les autorités sont de plus en plus dépendantes de la bonne volonté du privé”, Le Soir, 18/12/2009.

[8] Gratia Pungu, “Bruxelles : le dilemme du gestionnaire”, Politique, revue de débats, n°78, janvier-février 2013, p.39.

[9] Lire : Olivier Bonfond, Et si on arrêtait de payer ? Dix questions/réponses sur la dette publique belge et les alternatives à l’austérité, Bruxelles, Aden/CEPAG/CADTM, 2012.

[10] Alexandre Piraux, op. cit. p 27.

[11] Geoffrey Matagne,“Gouverner par les instruments”, Imagine – Demain le monde, n° 92 juillet & août 2012 p. 23.

[12] Jean-Paul Nassaux, “La gouvernance, un bien ou un mal ?” Politique, revue de débats, n°78, janvier-février 2013, p.23. Lire aussi sur ce sujet : Roser Cusso et al (eds), Le conflit social éludé, Louvain-la-Neuve, Academia Bruylant, 2008.

[13] Cornelius Castoriadis, “L’individu privatisé”, in Le Monde diplomatique, février 1998, p. 23

[14] Cornelius Castoriadis, Une société à la dérive, entretiens et débats 1974-1997, Paris, Le Seuil, 2005, p. 90.

[15] Christian Laval, “Penser le néolibéralisme”, in Revue Internationale des Livres et des Idées, n° 2, novembre-décembre 2007, p. 14.

[16] Jean-Claude Michéa, L’empire du moindre mal, essai sur la civilisation libérale, Paris, Climats, 2007, p. 208.

[17] Ce principe n’implique bien évidemment pas l’imposition unilatérale d’un service minimum à tous les services publics en cas de grève. Toujours à propos de ce principe de continuité, c’est précisément sur ce point que le bât blesse pour les partenariats public-privé (PPP).

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