Après une hausse spectaculaire des poursuites et des condamnations à l’égard des usagers de drogues, les années 1990 furent le théâtre d’une vague de protestations quant à la politique pénale menée à l’encontre de ceux-ci. Le modèle répressif est remis en cause, en ce qu’il n’a pu endiguer ni la demande, ni l’offre en matière de drogues. Les critiques fusent pour dénoncer l’inadéquation de la réponse pénale et l’incarcération des consommateurs, le caractère exorbitant du droit pénal en matières de stupéfiants et la disqualification et la stigmatisation à outrance des usagers de drogues et l’engorgement des appareils judiciaire et pénitentiaire.
Un peu partout en Europe, on entend désormais mettre l’accent sur la prévention, l’assistance, la réduction des risques et la réinsertion des usagers de drogues et on s’interroge sur la normalisation de ces derniers, citoyens comme les autres. Commissions d’études et propositions se multiplient et mettent l’accent sur la subsidiarité de l’intervention répressive. Ainsi, la note politique du gouvernement fédéral en matière de drogues du 19 janvier 2001 affirme que “la répression de la simple consommation et dans une certaine mesure, de la consommation liée à des faits délictueux ou en relation avec des nuisances sociales, doit constituer l’étape ultime de l’action des parquets”. Plus récemment, le plan national de sécurité 2016-2019 précise que les assuétudes sont considérées comme un “problème de santé publique. La prévention, la détection et l’intervention précoces, la limitation des dommages, l’assistance, le suivi et l’intégration sociale sont des piliers essentiels de la politique en matière de drogues”. Et la circulaire du 21 décembre 2015, telle que révisée le 18 juin 2018, rappelle que “l’intervention pénale vis-à-vis du (de la) consommateur(trice) de drogue constitue toujours l’ultime recours. (…) la consommation de drogue ne constitue pas en soi un motif d’intervention répressive”.
Les réponses étatiques sont pourtant timides pour se limiter à la mise en place de politiques de dépénalisation de la détention de certaines drogues. Et si certaines formes de dépénalisation s’opèrent en droit, la majorité des modifications apportées au contentieux des drogues ne s’inscrit pas dans la loi, mais dans des instruments de politique criminelle. Pour diverses raisons, les Etats font le choix de ne pas toucher aux incriminations légales, se contentant d’inscrire les changements dans les pratiques.
LE CHAMP DES DROGUES EN BELGIQUE : UN TERRAIN CARACTÉRISÉ PAR UNE DÉPÉNALISATION RELATIVE
C’est le cas en Belgique à travers l’adoption de plusieurs directives de politique criminelle ou de circulaires du collège des procureurs généraux en 1998, en 2003, en 2005, en 2015 et en 2018, où il est demandé aux policiers et au ministère public de se montrer plus tolérants à l’encontre de la détention de cannabis. Les directives et circulaires préconisent ainsi d’accorder à la détention par un majeur d’une quantité de cannabis à des fins d’usage personnel, la plus faible des priorités dans la politique des poursuites donnant carte blanche au parquet pour opérer un classement du dossier pénal. Ces instruments de politique criminelle illustrent cependant le “pouvoir mystificateur du langage”[2] en mobilisant l’efficacité symbolique de la loi pénale. Ainsi, si les directives veulent dépénaliser la détention en vue d’usage de cannabis, cette dépénalisation est directement atténuée, le parquet pouvant prendre en considération des circonstances matérielles, telles que des “indices de trafic”, des “données relatives à la personnalité de l’intéressé” comme un “usage problématique”, d’autres informations complémentaires telles qu’une “nuisance sociale ou un risque réel de nuisance sociale”, des “ nuisances publiques” des “troubles à l’ordre public” ou, encore, la détention de cannabis sur la voie publique “de manière ostentatoire” pour exercer des poursuites.
LE CONTENTIEUX DES DROGUES : UNE PRIORITÉ DE POLITIQUE CRIMINELLE
Malgré les messages d’apparente tolérance qu’elles diffusent, les directives autorisent au final une plus grande diversité dans la politique des poursuites, en mobilisant l’intervention pénale dans un nombre de plus en plus important de situations. L’évaluation de la directive de 1998 souligne que les poursuites restent monnaie courante et que les acteurs de terrain accordent une place importante aux facteurs personnels et situationnels des usagers de drogues Le constat est réitéré en 2000 : la définition vague des critères utilisés par la directive, si elle se traduit par un trop grand pouvoir d’appréciation laissé aux policiers et aux parquets, a pour effet, malgré les nombreuses recommandations politiques visant à éviter l’emprisonnement des usagers de drogues, un recours qui reste fréquent aux poursuites et aux peines d’emprisonnement.
Les statistiques disponibles illustrent la focalisation de la police et du parquet sur le contentieux des drogues.
Selon les dires de la police, les faits de drogues se classent, dans les statistiques policières dans le top cinq des infractions[3] et les chiffres grimpent dans les rapports de la police fédérale. Ainsi, pour l’année 2016 [4],la drogue représente le premier phénomène en termes d’arrestations judiciaires (avant le trafic et la traite des êtres humains, le terrorisme, le vol et les violences) et le deuxième en termes de capacité d’enquête (après le terrorisme).
Les données policières nous permettent de ventiler les faits enregistrés en matière de drogues selon la prévention commise. Depuis 2010, plus de 60% des faits enregistrés par la police portent sur des faits de détention, pour monter à 70% à partir de 2013 et atteindre 74% en 2018. La détention de drogues reste une cible prioritaire pour la police: “les faits de détention et de commerce de drogues connaissent une (faible) hausse par rapport à l’année passée (…) et se maintiennent à ce nombre élevé. Étant donné que les drogues sont un phénomène typique de criminalité quérable, cela signifie que la police continue en permanence à consacrer une forte attention à ce phénomène”.[5] Si l’on se tourne vers le type de drogues sur lesquels portent les faits enregistrés, le cannabis est, pour les années 2014-2018, la variété de drogue la plus représentée, toutes catégories confondues puisqu’il représente en moyenne plus de 70% de l’ensemble des faits enregistrés par la police en matière de drogues. En outre, dans près de 80% des cas, les faits de détention portent sur le cannabis.
L’examen succinct des statistiques policières en matière de drogues nous dévoile ainsi comment les priorités politiques se traduisent sur le terrain et force est de constater l’inversion des priorités politiques dans les pratiques policières, dans la mesure où les faits enregistrés par la police portent essentiellement sur des faits de détention de cannabis et non sur le trafic de drogues.[6]
Une tendance similaire est constatée au sein de l’Union européenne. Ainsi l’Observatoire européen des drogues et des toxicomanies relève “approximativement 1,5 million d’infractions à la législation sur les stupéfiants ont été signalées dans l’Union européenne, soit une progression d’un cinquième (20 %) depuis 2007. La majorité de ces infractions (79 %) était liée à l’usage ou à la détention de drogue, ce qui représente un total d’environ 1,2 million d’infractions, soit 27 % de plus qu’il y a 10 ans. Les infractions liées à l’usage ou à la détention de cannabis ont continué d’augmenter. Le cannabis était impliqué dans les trois quarts (75 %) desdites infractions”.[7]
A l’instar des statistiques policières, nous remarquons une augmentation des dossiers ouverts par les parquets correctionnels en matière de drogues entre 2008 et 2018. Dans la mesure où, dans plus de 80% des cas, les dossiers entrants au parquet sont alimentés par les services de police [8], il n’est pas étonnant que la proportion de dossiers drogues ouverts par les parquets soit globalement similaire à celle des faits enregistrés par la police.
Sans disposer de statistiques récentes sur le nombre de condamnations en matière de drogues, nous pouvons supposer que la focalisation de la police et du parquet sur le contentieux des drogues vient régulièrement alimenter les cours et tribunaux et dès lors, le nombre de condamnations. Répondant à la question d’un sénateur, le ministre de la Justice a précisé que la proportion de personnes détenues pour des infractions à la loi sur les drogues, par rapport à l’ensemble de population carcérale, était de près de 50% entre 2015 et 2018.[9]
La criminalisation de l’usage des drogues ne fait plus l’unanimité en Belgique comme ailleurs. La remise en cause du modèle répressif porte tant sur l’efficacité que sur la légitimité de l’interdit pénal et se déploie sur fond d’un débat plus général sur la place du droit pénal comme mode de réaction sociale.
Malgré les messages de tolérance véhiculés à l’encontre de l’usage de drogues, particulièrement à l’égard du cannabis, et malgré les constats récurrents sur l’échec des politiques pénales et leurs effets problématiques à l’égard des usagers, en termes de stigmatisation et de marginalisation, force est de constater la timidité des réformes engrangées et l’incapacité à sortir du champ pénal. La majorité des réformes engrangées en matière de drogues en Belgique se caractérisent par un assouplissement de la politique des poursuites : si l’on aménage, c’est toujours à l’intérieur du cadre pénal, mais jamais plus. Sur le plan législatif, au sens formel du terme, l’interdit pénal semble indépassable. Cette situation engendre un certain nombre de dérives, dont celle de faire de la lutte contre les drogues une priorité de politique criminelle, alimentant toutes les phases du procès pénal, comme l’illustrent les statistiques criminelles.
Les solutions pour sortir de l’impasse sont pourtant nombreuses qu’il s’agisse de dépénaliser ou de décriminaliser les comportements entourant l’usage de drogues, ces deux modèles pouvant se décliner sous différentes formes et s’accompagner de processus visant à légaliser et/ou à réglementer le marché des drogues.
[1] Pour une version plus détaillée et davantage référencée, C. Guillain, “La répression des drogues : comment sortir de l’impasse ?”, in C. Guillain, D. Scalia, Les coûts du système pénal, Les dossiers de la Revue de droit pénal et de criminologie, La Charte, Bruxelles, 2020, pp. 145-161.
[2] M. van de Kerchove, “Des mesures répressives aux mesures de sûreté et de protection. Réflexions sur le pouvoir mystificateur du langage”, Revue de droit pénal et de criminologie, 1977, pp. 245-279.
[3] http://www.stat.policefederale.be/assets/pdf/crimestat/nationaal/rapport_2018_trim4_nat_belgique_fr.pdf, pp. 3-8.
[4] https://fedpolbelgium.github.io/annualreport2016/a/17_RA_Full_FR.pdf, p. 5.
[5] http://www.stat.policefederale.be/assets/pdf/methodologie/note_methodologique_SPC_generale.pdf, p. 18.
[6] Dans le même sens, pour la France, I. Obradovic, “Trente ans de réponse pénale à l’usage de stupéfiants”, Observatoire français des drogues et des toxicomanies, 2015, p. 2 : “en deux décennies, (1990-2010), les interpellations d’usagers ont été multipliées par 7 pour le cannabis”.
[7] https://www.emcdda.europa.eu/system/files/ publications/11364/20191724_TDAT19001FRN_PDF.pdf, p. 40 8Voy. Les statistiques annuelles des parquets correctionnels, Collège des Procureurs généraux: http://www.om-mp.be/ stat/corr/start/f/home.html.
[9] h t t ps :/ /w ww. se na te .b e/ w ww /? MI va l= /i nd e x _ senate&MENUID=23100&LANG=fr.
